Campagnes électorales et données personnelles : quel cadre juridique pour la publicité politique ?

Ce qu’il faut retenir

L’utilisation de données personnelles pour des actions de communication politique en période électorale repose sur des règles combinant d’une part le RGPD et le règlement sur la transparence politique, et d’autre part des règles issues du code électoral et du code des relations entre le public et l’administration (CRPA).


Lors de chaque scrutin, la CNIL relève des manquements liés à l’absence d’information des électeurs, à la non-application du droit d’opposition ou encore à l’utilisation de fichiers dans des conditions non conformes à leur finalité initiale, donnant lieu à un nombre significatif de signalements d’électeurs.

Ainsi, le 18 décembre 2025, la CNIL a prononcé cinq sanctions à l’encontre de candidats aux élections européennes et législatives anticipées de 2024, en raison de l’envoi de messages de prospection politique non conformes aux règles de la protection des données personnelles (absence de base légale ou information insuffisante des destinataires notamment). (1) Ces sanctions ont été prononcées à la suite de signalements de destinataires de ces messages.

L’utilisation de données personnelles pour des actions de communication politique est encadrée par un corpus de règles combinant d’une part le RGPD et le nouveau règlement sur la transparence politique, et d’autre part des règles issues du code électoral et du code des relations entre le public et l’administration (CRPA). 

Le présent article propose un décryptage de la réglementation applicable en matière de communication politique lors des campagnes électorales.


1. Un cadre réglementaire dense

L’encadrement juridique de la communication politique et de l’utilisation des données personnelles en période électorale repose sur un corpus réglementaire combinant droit européen et droit national.

    1.1 Au niveau européen

    - Protection des données personnelles : le RGPD constitue le socle général applicable aux traitements de données à caractère personnel mis en œuvre dans le cadre des campagnes électorales. (2) 

Le RGPD impose aux acteurs politiques, en leur qualité de responsables de traitement ou de sous-traitants, le respect des principes de licéité, de transparence, de limitation des finalités, de proportionnalité, de sécurité et de responsabilité. Les traitements à des fins de communication politique doivent ainsi reposer sur une base légale appropriée, telle que le consentement de la personne concernée (l’électeur), la mission d’intérêt public, voire l’intérêt légitime, en garantissant le respect des droits des personnes concernées (droits d’opposition, d’accès et d’effacement).

    - Transparence et ciblage de la publicité politique : ce cadre général est désormais complété par le règlement du 13 mars 2024 relatif à la transparence et au ciblage de la publicité à caractère politique (ou “RPP”), entré en application le 10 octobre 2025. (3) Ce texte instaure un régime spécifique pour les publicités à caractère politique, en particulier lorsqu’elles impliquent des techniques de ciblage ou de diffusion de messages reposant sur le traitement de données personnelles. 

Le RPP introduit des obligations renforcées de transparence, de marquage des contenus, de tenue de registres, ainsi que des interdictions, notamment en matière d’utilisation de données sensibles ou de ciblage des personnes n’ayant pas atteint l’âge légal pour être électeur.

    1.2 Au niveau national

    - Utilisation des listes électorales : le code électoral encadre les conditions d’accès et d’utilisation des listes électorales. L’article L.37 organise leur communication à des fins de contrôle démocratique et de mobilisation citoyenne, sous réserve d’un engagement de non-usage commercial. 

    - Réutilisation des informations publiques : ces règles doivent être combinées avec celles issues du code des relations entre le public et l’administration (CRPA), relatives aux modalités de réutilisation des informations publiques, y compris à des fins de communication politique, dans le respect de la réglementation sur la protection des données personnelles.

    1.3 L’interprétation et la mise en œuvre de ces textes 

La Commission européenne et la CNIL ont précisé les conditions d’application de ces textes. 

La Commission européenne a adopté des lignes directrices destinées à accompagner la mise en œuvre du RPP. (4) Ces orientations apportent des précisions sur la notion de publicité à caractère politique, l’identification des acteurs concernés (“parraineurs”, prestataires, éditeurs, influenceurs) et la portée des obligations de transparence et de diligence imposées aux différents intervenants de la chaîne publicitaire.

La CNIL a publié plusieurs fiches pratiques et recommandations destinées aux candidats, partis politiques et prestataires, couvrant notamment les outils de communication politique, les conditions d’utilisation des listes d’électeurs, les fichiers exploitables ou exclus, ainsi que les mentions d’information obligatoires à fournir aux électeurs. (5)

L’ensemble de ces textes compose un cadre réglementaire dense, imposant aux acteurs de la communication politique une vigilance particulière dans la conception et le déploiement de leur stratégie de communication, particulièrement en période de campagne électorale.


2. Les actions de prospection et de publicité à caractère politique

Les actions de prospection et de publicité politique constituent le cœur opérationnel des campagnes électorales. Elles recouvrent des pratiques variées, dont le régime juridique dépend des canaux utilisés, de la nature des données traitées et de l’existence ou non de techniques de ciblage. Leur encadrement repose essentiellement sur l’articulation entre le RGPD et le RPP.

    2.1 La notion de publicité à caractère politique

Constitue une “publicité à caractère politique” tout message élaboré, placé, promu, publié, distribué ou diffusé, par tout moyen, directement ou indirectement par ou pour le compte d’un acteur politique, ou susceptible et conçu dans le but d’influencer le résultat d’une élection ou d’un référendum, un comportement de vote ou un processus législatif ou réglementaire. (6) L’identification du caractère politique d’une publicité repose sur une analyse prenant en compte l’identité du parraineur, le contenu et la finalité du message, la période de diffusion, les moyens de promotion utilisés et le public ciblé.

Sont en revanche exclues de cette qualification certaines communications, telles que les opinions politiques exprimées à titre strictement personnel, les contenus diffusés par des médias relevant du régime de responsabilité éditoriale (hors paiement spécifique), ainsi que les campagnes menées dans l’espace public sans recours à des dispositifs publicitaires numériques (affichage par exemple).

    2.2 La qualification juridique des actions de prospection politique

La prospection politique vise toute action destinée à promouvoir un candidat, un parti ou un programme auprès des électeurs, qu’elle soit réalisée par voie électronique, téléphonique ou postale. Lorsqu’elle implique un traitement de données à caractère personnel, elle constitue un traitement soumis au RGPD.

Lorsque ces actions prennent la forme de publicités à caractère politique, au sens du RPP, et qu’elles reposent sur des techniques de ciblage ou de diffusion d’annonces en ligne, elles relèvent d’un régime renforcé de transparence et de conformité. La qualification ne dépend pas exclusivement du support utilisé, mais de l’objectif poursuivi et des modalités de diffusion du message.

    2.3 Les bases légales applicables aux actions de prospection

Les actions de prospection politique peuvent reposer sur différentes bases légales, selon les circonstances. Le consentement constitue la base de référence lorsque la prospection est réalisée par voie électronique et repose sur des techniques de ciblage ou de diffusion d’annonces impliquant des données personnelles. Ce consentement ne peut être présumé ou déduit d’un silence ou d’une inaction.

    2.4 Les obligations spécifiques liées à la publicité politique en ligne

Le RPP impose des obligations spécifiques aux acteurs recourant à la publicité politique en ligne. Il interdit notamment le ciblage des personnes dont l’âge est inférieur à l’âge électoral, ainsi que l’utilisation de données sensibles dans le cadre de traitements impliquant un profilage politique. 

Le RPP impose également la tenue d’un registre dédié, retraçant l’utilisation des techniques de ciblage ou de diffusion d’annonces, incluant les catégories de données utilisées et, le cas échéant, le recours à des systèmes d’intelligence artificielle. (7)

Par ailleurs, les responsables de traitement doivent informer les personnes concernées, au moyen de mentions spécifiques indiquant le caractère politique de la publicité, l’identité du parraineur (candidat, parti politique), les modalités de financement et la portée de l’annonce. Ces exigences visent à garantir la traçabilité des campagnes et la compréhension, par les électeurs, des mécanismes d’influence auxquels ils sont exposés.

Quelle que soit la technique de prospection utilisée, les électeurs doivent pouvoir exercer leurs droits de manière effective. Ainsi, le droit d’opposition à la prospection politique doit pouvoir être exercé simplement, sans justification et à tout moment.


3. Les conditions d’utilisation des bases de données

En matière de communication politique, tous les types de fichiers ne peuvent être utilisés. Les règles de collecte des données et d’utilisation des bases sont là aussi, strictement encadrées.

    3.1 L’utilisation des listes électorales

Si les listes électorales relèvent du régime des informations publiques communicables, leur exploitation est régie par le code électoral, le code des relations entre le public et l’administration (CRPA) et le droit de la protection des données personnelles.

    - Les conditions d’accès et de réutilisation des listes : les conditions d’accès aux listes électorales sont soumises à l’article L.37 du code électoral, combiné aux dispositions du CRPA relatives à la communication des documents administratifs. (8)

La réutilisation des listes à des fins de communication politique est admise, mais strictement limitée à cet objet et à la condition de s'engager à ne pas en faire un usage commercial. Toute utilisation à des finalités autres qu’une campagne électorale ou participant du débat démocratique, est exclue. 

En outre, la CNIL rappelle que cette faculté de réutilisation des listes électorales reste soumise au respect des obligations issues du RGPD, notamment en matière d’information des personnes concernées et de respect du droit d’opposition.

    - Les limites à l’utilisation des listes à des fins de ciblage : le RPP interdit l’utilisation de données personnelles qui n’ont pas été collectées directement auprès des personnes concernées, pour les opérations de ciblage ou de diffusion d’annonces politiques en ligne.

En conséquence, les données issues des listes électorales, bien qu’accessibles aux acteurs politiques, ne peuvent pas servir pour la diffusion personnalisée de publicités politiques en ligne ou pour procéder à un ciblage algorithmique.

    - Les obligations d’information et les droits des électeurs : l’utilisation d’une liste électorale par un candidat pour adresser des communications politiques doit inclure une information sur l’origine des données, les finalités poursuivies, la base légale du traitement et les droits dont disposent les destinataires. Les électeurs doivent pouvoir exercer leur droit d’opposition à la réception de nouvelles sollicitations.

La CNIL rappelle la nécessité de mettre en place des modalités d’opposition simples, accessibles et effectives, quel que soit le canal de communication utilisé, et de garantir une prise en compte rapide et durable des demandes des personnes concernées.

    3.2 Les fichiers d’adhérents et membres des partis politiques

Pour les communications des partis politiques adressées à leurs adhérents, membres ou abonnés ayant volontairement fourni leurs coordonnées à cette fin, le traitement peut être fondé sur l’exécution d’une relation préexistante ou, le cas échéant, sur l’intérêt légitime, sous réserve du respect du droit d’opposition.

Ces fichiers peuvent donc être utilisés dans le cadre des campagnes électorales, sous réserve du respect des droits des personnes.

    3.3 Certains types de fichiers peuvent pas être utilisés

Toutes les bases de données accessibles ou disponibles pour les acteurs politiques ne sont pas exploitables à des fins de prospection ou de publicité politique.

    - L’interdiction d’utiliser certains fichiers administratifs : les listes électorales peuvent, sous certaines conditions, être utilisées pour des actions de communication politique. En revanche, les fichiers comprenant les données collectées par l’administration dans l’exercice de ses missions régaliennes ou de service public (données fiscales, sociales, scolaires ou de santé) ne peuvent être exploités pour des opérations de prospection politique.

    - Les fichiers issus du secteur privé : les bases de données constituées par des entreprises privées (fichiers clients, prospects, abonnés) ne peuvent être exploitées à des fins de communication politique, sauf si les personnes concernées ont été clairement informées d’un tel usage et qu’elles ont exprimé un consentement spécifique à la réception de tels messages.

Selon la CNIL, l’achat ou la location de fichiers auprès de courtiers en données (data brokers) à des fins de prospection politique est incompatible avec les exigences du RGPD et du RPP car les données n’ont pas été collectées directement auprès des personnes concernées.

    - Les données collectées par moissonnage ou de manière indirecte : pour toute opération de ciblage politique reposant sur un traitement de données personnelles, le RPP pose le principe strict de collecte des données directement auprès des personnes concernées. (9) En conséquence, l’utilisation de données personnelles collectées par “moissonnage” automatisé (web scraping), est exclue pour les actions de ciblage ou de diffusion d’annonces politiques en ligne. 

De même, la réutilisation de données obtenues de manière indirecte, sans information préalable des personnes ou en violation des conditions d’utilisation des plateformes, est illicite.

    - Les données sensibles et le profilage politique : le RPP prohibe l’utilisation de données sensibles à des fins de ciblage politique, afin de prévenir toute manipulation du comportement électoral et de préserver la liberté de choix des électeurs.

Pour rappel, la notion de données sensibles est définie à l’article 9 du RGPD. Elle comprend les données révélant les opinions politiques, les convictions religieuses ou philosophiques, l’état de santé ou l’orientation sexuelle.


     L’encadrement juridique de la communication politique et de l’utilisation des données personnelles en période électorale repose sur plusieurs lignes directrices fortes : la maîtrise par les électeurs de l’usage de leurs données, la transparence des messages politiques, la limitation stricte des techniques de ciblage fondées sur des données personnelles et l’exclusion de certaines catégories de fichiers ou de données sensibles. Il impose aux acteurs politiques une approche juridiquement rigoureuse de leurs campagnes, intégrant dès la conception des dispositifs de communication les exigences de conformité, de traçabilité et de respect des droits des personnes concernées.

(1) Prospection politique : la CNIL sanctionne cinq candidats aux élections européennes et législatives 2024

(2) Règlement (UE) 2016/679 du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données (RGPD)

(3) Règlement (UE) 2024/900 du 13 mars 2024 relatif à la transparence et au ciblage de la publicité à caractère politique (Règlement sur la transparence politique ou RPP)

(4) Communication de la Commission - Orientations destinées à soutenir la mise en oeuvre du règlement (UE) 2024/900 relatif à la transparence et au ciblage de la publicité à caractère politique (C/2025/5514) du 10 octobre 2025

(5) Élections et communication politique : la CNIL publie 6 fiches pratiques pour accompagner les acteurs, 21 octobre 2025

(6) Règlement sur la transparence politique, article 3.2

(7) Règlement sur la transparence politique, articles 18 et 19

(8) Règlement sur la transparence politique, article 9

(9) CRPA, articles L.300-1 et L.311-1 relatifs à la communication des documents administratifs

Bénédicte DELEPORTE
Avocat

Deleporte Wentz Avocat
www.dwavocat.com

Janvier 2026